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雨仁关注丨赵向利:闲置土地谁之过?

发布时间:2017/08/25作者:赵向利

 生活中我们常常会发现,一大块“荒地”撂在那,不见高楼起,不见树木生,只见荒草长。敲敲小黑板:注意喽!这样的土地很有可能就是传说中的“闲置土地”,很有可能被无偿收回噢!

来来来,给大家展示一个活生生的关于闲置土地的案例。

【案件简介】

某县国土局与某南海实业公司签订《国有土地使用权出让合同》,该合同约定:“由于某南海公司所得地块地价稍低,因此南海公司必须在批准用地起一年内搞好土地的“三通一平”基础设施建设,两年内落实项目,利用完土地,否则无偿收回土地使用权”。

两年后,该宗土地仍未完成开发,该县政府向该公司公告送达无偿收回该宗土地的决定。该公司不服,认为“三通一平”是县政府的责任,未完成三通一平造成土地被闲置的责任是政府过错而非公司责任,故提起一、二审诉讼。

法院一、二审均认为:依据合同证明某南海公司应履行“三通一平”的责任,某县政府不是进行“三通一平”的责任主体,某南海公司认为县政府未进行“三通一平”导致土地闲置,无事实和法律依据。该公司败诉。

该公司不服,又向最高院申请再审。申请理由:土地闲置系县政府之原因造成,我公司对此并无过错,县政府作出无偿收地决定没有事实依据。

【法律分析】

1.是否构成闲置土地:

依据国土资源部53号令《闲置土地处置办法》第二条的规定:“所谓闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。”

结合本案可知,离合同规定的开工日期已过两年,该公司仍然未开工建设,符合出让合同以及《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定,可以认定属于闲置土地。

2.造成土地闲置的原因:

实践中造成土地闲置的原因主要有两种,一种是土地使用权人自身的原因,另外是政府原因闲置。两种原因造成的土地闲置的法律后果大不相同,对土地使用权人的影响也大相径庭。因此,在认定构成闲置土地后,还需要考虑形成闲置土地的原因,是否有政府的原因,这才能保证对土地使用权人和闲置土地的处理客观公正。

1)哪些情况属于政府或有关部门的原因:

《闲置土地处置办法》第八条规定:“有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条处置:

(一) 因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;

(二) 因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;

(三) 因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;

(四) 因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;

(五) 因军事管制、文物保护等无法动工开发的;

(六) 政府、政府有关部门的其他行为。”

2)土地使用权人自己的原因:

除上述《闲置土地处置办法》第八条规定的情形以外,其他原因都属于土地使用权人自己的原因造成。

3.土地闲置的法律后果和处理:

1)政府或有关部门原因造成的土地闲置后果及处理:

《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条对此做了明确的规定:“第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择下列方式处置:

(一)延长动工开发期限。签订补充协议,重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年;

(二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续,并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;

(三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件,国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年;

(四)协议有偿收回国有建设用地使用权;

(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金,且因规划依法修改造成闲置的,可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的,应当重新签订土地出让合同,并在合同中注明为置换土地;

(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外,动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”

“第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后,应当拟订闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后实施。”

2)土地使用权人自己原因造成闲置的后果及处理:

《闲置土地处置办法》第十四条规定:

“第十四条 除本办法第八条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:

(一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;

(二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。”

【案件处理及结果】

本案中,双方对于该宗土地是否构成闲置土地并无异议,主要争议焦点就在于造成土地闲置的原因—“三通一平”的责任应当由谁承担,是否属于政府部门的原因。之所以对此焦点双方分歧巨大,正是因为前文提到的,两种闲置原因引起的后果差异巨大,也关系到土地使用权人能否获得一定的经济补偿或通过其他变通措施获得收益。

本案中,双方在出让合同中已明确约定“三通一平”由某南海公司负责完成,故,做好“三通一平”是该公司应履行的义务。由此造成土地闲置,当然不能适用《闲置土地处置办法》第八条规定的政府原因。

故,因某南海公司自身的原因造成土地闲置,所以某县政府批准无偿收回国有土地使用权的决定,合法、合理。

最终,最高人民法院作出再审行政裁定书,裁定驳回某南海实业有限公司的再审申请。