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雨仁研究丨刘占国 范小强:不能随意扩大退出自然保护区的范围——自然保护区系列谈之五

发布时间:2017/09/15作者:刘占国 范小强
当前,各地都在全面贯彻落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见等重大决策部署,都在加紧开展自然保护区内矿业权清理工作。但是在处理自然保护区内矿业权重叠及退出处理问题上,“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。” 
一、问题的提出
有地方国土资源主管部门在清理自然保护区内矿业权时,除了要求矿业权人退出与自然保护区重叠区域外,露天开采矿山与保护区边界留出不少于300米间距,有环评报告的地下开采矿山与保护区边界留出不少于100米间距。 
据笔者了解,已经有部分矿业权人办理了所谓的主动缩小矿区范围行政申请,不仅退出了自然保护区的核心区、缓冲区和实验区,还按照要求将与自然保护区相距100米或300米之内的矿区范围予以放弃。
二、有关法律分析
我国的自然保护区内部一般划分为核心区、缓冲区和实验区,如果自然保护区的内部未分区的,依照有关核心区和缓冲区的规定管理。
需要注意的是,《自然保护区条例》第十八条第五款规定:“原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时,可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。”
1、外围保护地带的划定具有严格法定程序
一种情形是批准建立自然保护区的人民政府在自然保护区设立时已经在特定自然保护区外围划定了一定面积,将该区域作为外围保护地带;另一种情形是,特定自然保护区建立后,有批准权的人民政府根据实际情况变化决定在自然保护区之相邻区域划出一定面积,作为外围保护地带。
不管是上述那种情形,有批准权的人民政府或其授权主管部门在作出划定外围保护地带的决定后,应该依法公开。
2、外围保护地带划定后,就对该区域当事人的权利义务产生重大影响
第一,对外围保护地带的建设项目的环保要求更高,如果损害自然保护区内的环境质量,面临被要求限期治理的法律风险
《自然保护区条例》第三十二条第二款规定:“在自然保护区的外围保护地带建设的项目,不得损害自然保护区内的环境质量;已造成损害的,应当限期治理。”第三款规定:“限期治理决定由法律、法规规定的机关作出,被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。”
第二,对于在外围保护地带建立污染、破坏或者危害自然保护区自然环境和自然资源的设施,国土资源主管部门将不予办理用地手续。
国家土地管理局曾在1995年制定了《自然保护区土地管理办法》(国土法字[1995]第117号(以下简称《办法》)。
该《办法》第十七条规定:“禁止在自然保护区及其外围保护地带建立污染、破坏或者危害自然保护区自然环境和自然资源的设施。对此类设施用地,土地管理行政主管部门不予办理用地手续。建立其他设施,其污染排放不得超过规定的排放标准,已经建立的设施,其污染物排放超过规定排放标准的,应当依法限期治理或者搬迁。”
该《办法》第十八条第三款规定:“在自然保护区外围保护地带,当地群众可以照常生产、生活,但是不得进行危害自然保护区功能的活动。”
第三,在外围保护地带修建有关建设项目时,必须具有环评审批手续
该《办法》第十九条规定:“因自然保护区建设和其他特别需要在自然保护区内及外围保护地带修筑有关建设项目时,必须编制环境影响报告书(表),并按照有关法规规定的程序,报环境保护行政主管部门审批;建设项目用地,应当向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门提出申请,依法办理用地审批手续。”
3、如果在自然保护区没有被依法划定外围保护地带的情况下,地方政府或有关主管部门强行要求矿业权人除了退出核心区、缓冲区、实验区之外,还要求矿业权人退出与自然保护区边界相邻一定距离的矿区,则该行政行为没有法律依据,并且实质上损害了矿业权人的利益。
由于矿业权人从其矿区范围内多退出一部分区域,就意味着增加了矿业权人无法开采特定区域矿产资源的面积,这实际上也是对矿业权人合法权益的损害。参照《立法法》第八十二条第六款“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”之规定,即便地方政府规章在没有上位法依据时,尚“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”,何况地方的部门规范性文件乎?
三、结论:任何人都要遵守法治原则,对于政府主管部门而言,任何时候,依法行政都不应懈怠;否则,不合法的行政行为将面临被行政复议或行政诉讼的法律风险
 “执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。” “只有内心尊崇法治,才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治,才是真正牢不可破的法治。” 
如果关于外围保护地带问题,上述有关地方已经履行了法定批准程序,则国土资源主管部门要求矿业权人退出与自然保护区边界相邻一定距离矿区的行为是有法律依据的。
亡羊补牢,犹未晚矣。如果没有,建议上述有关地方按照《自然保护区条例》第十八条第五款,启动有关外围保护地带划定程序。否则,上述有关地方要求矿业权人退出与自然保护区边界相邻一定距离矿区的行政行为,面临被矿业权人提请行政复议或行政诉讼的法律风险,并且在行政复议或行政诉讼中矿业权人可能要求管辖机关对有关行政机关依据规范性文件的合法性予以审查。